Ahmed Bouguermouh. Spécialiste en développement local

«Le projet a été imposé sans réelle maturation aux exécutifs de wilaya»

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– Quels sont les principaux indicateurs qui permettent de classer une zone comme zone d’ombre ?

Qu’on nous permette tout d’abord un étonnement. Il concerne le curieux concept de «zone d’ombre» utilisé par les concepteurs du programme.

Les seules définitions disponibles de cette notion relèvent du domaine technique : il s’agit de zones géographiques de faible signal téléphonique, comme les tunnels ou les sous-sols de bâtiment, par exemple ou de faible réception de la télévision terrestre, comme les vallées encaissées. Nulle part, nous n’avons trouvé trace du sens dans lequel l’utilisent nos dirigeants.

Il s’agirait donc d’une simple image utilisée par les concepteurs du programme pour marquer une rupture avec le vieux concept de zones enclavées des années Boumediène.

Mais le même souci de réduction des inégalités régionales guide en effet les deux programmes gouvernementaux. Les zones d’ombre ne seraient en définitive que de simples zones enclavées auxquelles on aurait ajouté l’accès difficile ou inexistant à internet.

Pour revenir à votre question, les indicateurs de ces zones semblent clairs si l’on en croit le conseiller auprès du président de la République, chargé des zones d’ombre.

Selon lui, il s’agit de zones «isolées des centres de vie et démunies de toute infrastructure et commodités, comme l’eau, l’électricité, des centres de santé et des écoles».

Des imprécisions demeurent toutefois. Elles sont d’abord géographiques : les programmes similaires précédents faisaient explicitement référence à des entités, comme les montagnes, les régions arides ou frontalières.

Ici, nulle indication, ce qui permet d’avancer par extrapolation, qu’il s’agit essentiellement de zones rurales enclavées. Pour faire simple, les zones d’ombre représenteraient l’Algérie profonde, si vaste, méconnue et délaissée, mais travaillée depuis des décennies par le radicalisme religieux.

Les nouveaux quartiers périurbains érigés de manière souvent informelle et la plupart du temps dépourvus de raccordements VRD (eau, électricité, assainissement, gaz naturel, accessibilité par voie routière, téléphone) font-ils partie des zones d’ombre ? Nous ne le savons pas.

Le flou concerne également le cadre institutionnel. Les plus âgés d’entre nous se souviennent des programmes spéciaux des années 1960/70 qui s’appuyaient de manière explicite sur la dimension communale, officiellement érigée en «unité de base» des plans pluriannuels de l’époque. En ce qui concerne les zones d’ombre, rien ne permet d’affirmer l’existence de cadre institutionnel précis.

Les villages, les zones éparses et peut-être les nouveaux quartiers périphériques semblent toutefois privilégiés comme zones d’intervention.

– Quid de l’aspect économiques ?

L’aspect économique des zones d’ombre est également parfois, mais pas toujours, évoqué par les décideurs chargés du programme.

Il s’agit davantage de déclarations d’intentions que de volonté précise d’intégrer les aspects économiques dans le programme zones d’ombre.  Pour demeurer dans le langage informatique qui a servi à leur définition, l’aspect économique représente un simple arrière-plan, un background, une toile de fond sur laquelle se grefferaient les infrastructures projetées.

Au nombre des oublis ou des omissions, relevons également les aspects environnementaux. Il s’agit d’une omission regrettable, si l’on considère les besoins en la matière et les dégâts occasionnés par les précédentes opérations de VRD un peu partout dans le pays et si l’on prend en compte également les potentialités réelles de création d’activités, de valeur ajoutée et d’emplois qu’induisent la réalisation et l’existence de VRD.

L’ensemble de ces considérations confirme, si besoin est, la nature profonde du programme zones d’ombre qui constitue d’abord et avant tout un programme d’équipement(s).

Les dimensions économique et environnementale relèveraient davantage du plan de relance chargé de «l’activation de nouveaux leviers économiques, tels que l’exploitation minière, et l’exploitation du potentiel en énergies renouvelables qui peuvent contribuer à réduire l’importation de matières premières et renforcer l’édification d’un tissu industriel à même de renverser la vapeur et accélérer le passage vers l’indépendance des revenus des hydrocarbures».

– Le chef de l’Etat a exprimé récemment son mécontentement concernant la gestion de ce dossier. Où résident les défaillances à votre avis ?

Ces insuffisances traduisent, à notre sens, l’excès de précipitation du gouvernement à passer à l’action, sans doute pour des considérations politiques. Il est permis de croire en l’insuffisance des études préliminaires qui auraient permis de mieux préparer les institutions et les hommes à l’ambitieux programme.

Face aux directives et aux pressions du gouvernement, les autorités locales ont certainement improvisé, adapté et interprété. Mais le mal, si mal il y a, se situerait en amont. Les défaillances concernent également l’opacité entourant les modalités de désignation des zones d’ombre. La communication officielle relative à ce sujet demeure discrète, sinon confidentielle.

Qui a arrêté la liste de ces zones ? Les organismes compétents, comme les bureaux d’études, l’université et les divers acteurs socioéconomiques ont-ils été consultés, notamment les concernés, à savoir les citoyens eux-mêmes ?

N’a-t-on pas plutôt, une fois de plus, demandé à des administratifs de se substituer aux spécialistes et aux populations concernées et de définir ces zones, sur la foi de leur seule pratique du terrain ? Le doute est permis, puisque l’on sait que c’est le ministère de l’Intérieur, qui a été chargé officiellement du recensement de ces zones. Les ministères techniques ont-ils été associés à la classification des zones d’ombre ?

Comment taire, ensuite, l’insuffisance de la prise en charge institutionnelle. Un projet révolutionnaire, considéré comme une priorité a été confié à des institutions administratives locales déjà saturées, et travaillant à partir de méthodes bureaucratiques qui n’ont quasiment pas évolué depuis les programmes spéciaux des années 1970 où l’Etat était considéré comme l’acteur prépondérant et omnipotent de la vie économique et sociale.

Le programme zones d’ombre a donc été géré par ce mode de gouvernance local archaïque et obsolète. Or, le programme, dans sa conception, est basé sur de nouvelles approches plus participatives, plus imaginatives, moins bureaucratisées. Où se situe, par exemple, la place de l’expertise, de la participation citoyenne ?

Le Premier ministre avait pourtant appelé à la mise en place d’un nouveau mode de gouvernance moderne marqué par une «rupture totale» avec les pratiques du passé, synonymes, selon lui de «dérives graves et inacceptables». Ailleurs, dans le monde, pour mener des programmes aussi innovants, on a légiféré, on a formé, on a informé, on a expérimenté. Rien de cela, semble–t-il, pour le projet zones d’ombre.

On a l’impression que le projet a été imaginé par le gouvernement, puis imposé sans maturation réelle aux exécutifs de wilaya.

– Concernant la problématique du financement …

La défaillance ultime concerne le financement du programme. Le conseiller auprès du président de la République, chargé des zones d’ombre reconnaît lui-même que «le problème reste le financement des actions à entreprendre au bénéfice de ces zones, l’ensemble des programmes de développement inscrits dans la loi de finances complémentaire de 2020 ayant déjà été pourvus».

Le responsable du programme évoque la «possibilité de tirer profit des financements pouvant être prélevés sur les programmes de restructuration communaux de développement et de la caisse de garantie et de solidarité des collectivités locales, des opérations», précise-t-il, qui dans une première phase ont déjà «permis de financer 12 831 projets au profit de ces zones d’ombre».

Il déclare également attendre des walis où ces zones ont été localisées, qu’ils soient «assez ingénieux» pour couvrir «les premiers besoins», en dégageant les moyens financiers indispensables pour y inaugurer les premiers chantiers. Tout cela indique au mieux l’improvisation, au pire le bricolage. Vitesse et précipitation semblent avoir été confondues. Pour faire simple, disons que l’intendance n’a pas forcément suivi.

– Quelle évaluation faites-vous du travail fait jusque-là pour le développement de ces zones ?

Examinons d’abord les chiffres : le nombre de projets inscrits dans le programme a triplé de juin à décembre, a suivi la même spirale inflationniste : on passe de 12 000 à 38 000 projets inscrits pour une enveloppe financière de 488 milliards de dinars, soit 3 fois plus.

Du point de vue strictement quantitatif, le travail frappe donc par son ampleur. Nuançons, à présent. Les 38 000 projets représentent une moyenne de 2,5 projets par zone, ce qui n’est pas beaucoup au regard de certaines zones enclavées. Par ailleurs, si les chiffres sont corrects, le coût moyen d’un projet, se situant aux alentours de 13 millions DA (488 milliards DA/38000 projets), cela signifie que chaque zone d’ombre bénéficie en moyenne d’une enveloppe financière de 32,5 millions DA !

Cela est tout à fait dérisoire. Le programme zones d’ombres se réduit donc, si l’on se réfère aux chiffres, à 2 à 3 très petits projets en moyenne par unité. En aucune manière, les zones d’ombre ne pourront accéder à quelque lumière ou rayon de soleil avec de tels chiffres.

Nuançons encore : ces chiffres représentent des moyennes. En tant que telles, cela sous-entend que certaines zones recevront de nombreux projets, à même d’améliorer les conditions de vie de leurs habitants, tandis que d’autres, malgré leur inscription au programme continueront de subir l’ombre.

Disons, pour faire simple, que le programme zones d’ombre présente le mérite d’avoir démarré. On verra que le gouvernement a exprimé un fort mécontentement en ce qui concerne la timidité du lancement du programme.

D’un point de qualitatif, limitons notre analyse à deux aspects : la stratégie menée par le gouvernement et la nature intrinsèque des projets.

Pour le premier point, le gouvernement semble avoir opté de manière délibérée et explicite pour le saupoudrage. Il s’agit d’une technique d’aménagement du territoire dite également «zonage en peau de léopard» qui établit une discrimination positive en faveur des zones attardées, souvent à caractère agricole prononcé.

Elle a été essayée en France, par exemple, dans les années 2005-2015 en faveur de Zones de revitalisation rurale (ZRR) sur quelques milliers de communes. Les résultats plus que mitigés ont amené la fin de l’expérience au profit d’une politique à plus long terme. Donner un peu à beaucoup de zones, telle est, de manière grossière, la philosophie du saupoudrage. D’autres options auraient pu inspirer le gouvernement. Nous en reparlerons.

En ce qui concerne la structure du programme, les statistiques illustrent parfaitement les objectifs du gouvernement. Selon les chiffres officiels, les projets achevés en fin d’année 2020 concernent l’eau potable (208), l’assainissement (293), le désenclavement (170), l’amélioration des conditions de scolarisation (136), le raccordement en électricité et gaz naturel (91), l’éclairage public (73), la prise en charge de la santé de proximité (60), et l’aménagement des espaces sportifs et récréatifs pour les jeunes (31).

La réalisation de VRD destinés à assurer davantage de confort à la population est donc nettement privilégiée. Notons, malgré tout, l’insertion timide de projets à caractère social à destination des jeunes et de la santé de proximité.

Le Bilan relatif au travail fait pour le développement des zones d’ombre semble donc mitigé. Les intentions louables du pouvoir pour «éclairer» les zones d’ombre se traduisent sur le terrain par l’inscription de milliers de projets. Il s’agit pour l’essentiel de petites et très petites opérations.

Cela ne saurait constituer un mal en soi, quand on connaît les besoins en infrastructures légères des nouveaux quartiers qui fleurissent un peu partout dans le pays et des villages qui s’étendent dans l’anarchie.

En ce qui concerne la nature du programme, les décideurs semblent enfin prendre à bras-le-corps la question du manque de VRD.

Les conditions de vie dans les bidonvilles, les quartiers périphériques, les villages sont indignes d’un pays qui a mené la Révolution que l’on sait et qui est doté des ressources que l’on sait. Le travail accompli dans le cadre du programme semble tout à fait méritoire en chiffres.

Qualitativement, le programme, élaboré dans l’urgence pour faire face à une situation difficilement admissible, souffre indéniablement de sa hâte. Disons, pour ne pas froisser des décideurs qui s’occupent enfin de répondre aux besoins de la population que le programme présente le grand mérite d’exister, mais qu’il demeure encore au stade des balbutiements.

– Comment éviter l’échec d’un tel programme ?

Nous sommes convaincus que la stratégie du saupoudrage doit être repensée au moins dans sa conception et dans son organisation, ce qui fait beaucoup.

Au niveau de la conception globale, nous avons exprimé notre scepticisme sur la stratégie de saupoudrage adoptée par le gouvernement. Un resserrage semble nécessaire. Les 15 000 zones définies jusqu’à présent représentent un investissement financier et humain colossal pour le pays.

Est-il sage de miser un tel effort sur un programme dont les chances de réussite ne semblent guère présenter les garanties suffisantes. Ne serait-il pas plus productif de limiter le nombre de zones et d’augmenter en parallèle les projets et les financements ? Il ne sert à rien de raccorder des populations qui n’auraient rien à manger.

Il paraît également tout aussi nécessaire d’assurer une place spécifique au programme zones d’ombre dans le plan de relance économique 2020-2024, afin de lui assurer un saut qualitatif qui lui manque aujourd’hui. Le programme zones d’ombre deviendrait alors une composante d’un plan de développement global, ce qui augmenterait sensiblement ses chances de réussite.

Une troisième mesure tendrait à recomposer les zones d’ombre en territoires locaux homogènes, chacun regroupant quelques zones d’ombre abritant quelques dizaines de piliers d’habitants. Cela permettrait d’assurer une certaine cohérence et des rendements d’échelle à des projets actuellement épars et dispendieux.

Des mesures visant à améliorer l’organisation générale du programme semblent tout aussi utiles, sinon nécessaires. Citons notamment, si ce n’est déjà fait, la confection par des bureaux d’études compétents, nationaux et étrangers, ainsi que l’université, d’une nomenclature précise des opérations susceptibles d’être menées dans le cadre du programme, ainsi que des grilles de critères pour la classification en zone d’ombre, sans parler d’un guide global d’intervention pour l’ensemble des acteurs concernés par le programme.

Comment omettre également la question des ressources humaines. Faire du neuf avec du vieux semble particulièrement risqué. L’énervement, allant jusqu’à la menace, du Président et du Premier ministre vis-à-vis essentiellement des walis montre la difficulté des autorités locales à mener le programme sur le terrain.

Il paraît d’une importance extrême de mettre au point une formation accélérée des cadres et personnels administratifs ainsi qu’un mode gouvernance adaptés à l’«Algérie nouvelle» que se propose de promouvoir le Président du pays.

Il faut reconnaître un réel mérite au pouvoir actuel de déterrer ce vieux loup de mer que les administrations précédentes ont occulté ou mal abordé. Il marque le retour de l’Etat Providence et interventionniste dans le développement du pays.

Il n’est pas certain toutefois qu’il ait opté ni pour la bonne manière ni pour la bonne méthode, à moins que les considérations politiques aient primé. Quoi qu’il en soit, il semble temps d’effectuer les aménagements nécessaires à un projet qui pourrait changer l’image du pays. 

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